关于《中华人民共和国行政处罚法》 贯彻执行情况的执法检查报告
——2022年7月12日在根河市第六届人民代表大会
常务委员会第三次会议上
市人大常委会执法检查组
主任、各位副主任、各位委员：
为认真贯彻落实习近平法治思想，深入推进《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的全面实施，不断强化行政执法监督，规范行政执法行为，促进全市法治政府建设及行政机关依法行政，推动我市法治化营商环境建设。市人大常委会根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》和根河人大2022年工作计划，成立由市人大常委会副主任张少敏任组长，市人大常委会内务司法工作委员会、科教文卫工作委员会、市人大法制工作委员会部分委员及市司法局法律专业人员为成员的执法检查工作组，于5月25日至6月15日对我市部分行政执法单位实施《行政处罚法》的情况进行执法检查。现将执法检查情况报告如下，请予审议。
一、《行政处罚法》执法检查过程
5月25日至31日，执法检查组制定了执法检查工作方案，并印发至市市场监督管理局、市农牧水利科技局、市城市管理综合执法局、市卫生健康委员会、市文化旅游广播电视局、市交通运输局、市公安局交巡大队七个行政执法单位，明确执法检查内容及重点。要求各执法单位对照新修订的《行政处罚法》开展自查，并形成《行政处罚法》执行情况自查报告上报执法检查组。
6月9日至15日，执法检查组赴相关单位，听取了市市场监督管理局、市城市管理综合执法局等行政执法单位《行政处罚法》贯彻执行情况的工作汇报，查阅行政处罚执法案卷，行政执法“三项制度”的落实情况，检查组成员对行政处罚的立案审查、调查取证、审批环节、执行程序等方面进行了检查指导，并通过座谈会形式听取了行政执法单位的意见和建议。
二、《行政处罚法》贯彻执行情况
执法检查组认为，近年来，市人民政府及其行政执法单位能认真学习贯彻执行《行政处罚法》，积极履行法律法规赋予的职责，把规范行政处罚、严格公正文明执法作为推进法治政府建设的重要内容，不断强化组织领导，夯实执法责任，健全规章制度，规范执法程序，创新工作方法，加强内部监督工作，完善案件内部审核审批和备案制度，提高行政执法效能，依法行政、规范处罚的能力和水平得到提升，使《行政处罚法》在我市得到了有效的贯彻实施，为根河市经济社会发展、优化营商环境提供了有力的法治保障。
（一）贯彻执行情况总体良好
1、强化学习培训，确保《行政处罚法》得到贯彻落实。各行政执法单位始终把学习和宣传贯彻《行政处罚法》列入议事日程，对学习宣传和贯彻实施《行政处罚法》作了安排部署。市司法局组织全市执法人员采取线上培训的方式对《行政处罚罚》行政许可法》及如何规范行政执法、具体行政案件剖析及执法流程等知识进行培训。市市场监督管理局主动适应市场监管新形势，探索“理论+实践”“培训+执法”培训新模式，提升基层市场监管人员执法素质；市城市管理综合执法局2021年系列培训历时八个月，涵盖面广培训内容丰富；市交通运输局在集中培训的基础上，积极开展线上培训考试，将学习培训情况作为执法人员年度考核参考依据；市卫生健康委员会结合案例分析、研讨交流，使执法人员进一步理解、熟悉和掌握新修订《行政处罚法》相关内容。全市各行政执法单位举办不同形式的培训为依法履职奠定了基础。
2、全面推行行政执法“三项制度”。各行政执法单位能够根据《内蒙古自治区行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核办法》规定，进一步推进行政执法三项制度的规范化、完善化，保障行政执法的合法性，现场执法活动有文字记录和执法办案场所进行全程音像记录，实现行政执法的全过程留痕和可回溯管理，确保行政执法“三项制度”落到实处。
3、改进行政执法方式手段。各行政执法单位能够按照严格规范公正文明执法的要求，在行政执法中引入柔性的行政指导手段，推广应用引导、示范、教育、劝告等非强制性行政执法方式。市市场监管综合行政执法大队严格落实行政执法主体资格，与受聘律师签订了法律顾问协议；市城市管理综合执法局努力克服基层执法任务面大量广的困难，积极采取措施，科学合理量化行政处罚自由裁量权，按照“服务－教育－整改－处罚”四步程序实施行政处罚，杜绝了行政处罚标准随意性；市卫生健康委员会制定了卫生健康领域初次或轻微违法行为依法不予行政处罚清单，在行政执法中对初次或轻微违法行为实行免罚制度。
4、完善行政执法制度机制。各行政执法单位均健全完善了行政执法制度机制，办理行政执法证件，严格规范办案程序，保障行政执法监督有章可循，防止和纠正违法和不当行政执法行为，使行政机关执法行为不断得到规范，办案质量逐年得到提升。通过执法检查未发现滥用职权、违法取证、错误执行、侵犯行政相对人权利等违法违纪行为，没有一起行政复议和行政诉讼案件。
（二）、案卷规范符合评查标准
本次案卷评查是2021年7月1日至2022年4月30日期间形成的案卷，涉及市场监管、城市管理、交通运输、文化旅游等9个行政管理领域63个案件。案卷评查从认定案件事实、适用法律依据、履行程序等多个方面逐卷进行审查，市司法局对63个案卷均建立检查记录。通过此次案卷评查工作，可以看出随着行政执法培训和行政执法监督工作的不断强化，行政执法人员的办案水平较以往有了很大提高，绝大多数案卷事实认定清楚、适用法律准确、证据确凿充分、执法程序合法。无论是办案程序、证据调查、办案技术、文书制作、案卷归档、制度建设以及案卷质量等综合评比有所提高。
三、存在问题
（一）、《行政处罚法》学习宣传工作有待加强。个别行政执法单位在学习宣传方面偏重于本单位、本部门的法律、法规的学习宣传，对《行政处罚法》及相关法律法规组织学习还不够深入，行政执法人员对新修订的《行政处罚法》理解不深、掌握不透，执法人员法律法规运用不熟练，还存在以老条款处理新问题的情况。
（二）、行政执法力量薄弱，专业化执法人员少。通过执法检查发现，我市普遍存在执法人员的素质参差不齐的现象。主要表现在：一是有的行政执法单位执法队伍庞大但业务素质较低，多数执法人员不是专业学法出身，导致执法人员的素质和执法水平与所承担的执法任务不相适应。二是执法队伍人员年龄偏大，面临新老更替问题，急需畅通执法人员进出口关，充实工作队伍，保障工作有序运转。三是行政执法经费不足，如市城市管理综合执法局承接了市政方面的行政执法工作但经费没有增加，文化旅游市场行政执法方面无执法经费。
（三）执法力度不够，行政处罚偏软偏弱。新修订的《行政处罚法》行政处罚具有惩戒违法行为的性质，同时也有预防和减少违法行为的功能。但个别执法单位过于强调“柔性执法”，如涉及占道经营、违法运营、违章建筑、旅游市场等行政处罚执行难度较大的执法领域，没有细化行政处罚协助制度和联合执法机制。有的执法单位因各种因素难以形成有效的常态化管理，出现仅在“整治周”、“整顿月”开展突击执法，行政处罚案件在作出行政处罚时，几乎都是在法律法规规定的幅度最下限进行处罚，事后又放松日常监管等现象，影响了执法效果和执法力度的长效性。有的行政执法单位监管点多、面广、量大，但由于执法力量不足、执法保障不到位，工作中存在畏难情绪和被动应付等情况。
（四）办案程序不规范，卷宗评查有漏洞。一是证据收集有瑕疵，个别案卷在收集证据时未按照法定程序进行收集，导致认定事实不清。部分案卷取证程序、取证形式不规范，执法人员法律文书填写不规范（如：缺少取证人员执法证件号、执法人员签名）。二是法律适用方面，在行使自由裁量权的行政处罚案卷中，普遍没有对裁量理由作出说明。三是有的行政案件未依法履行告知义务，或者履行告知义务有瑕疵。四是文书制作方面送达程序不规范，未载文书名称、文号、送达人签名。五是同一执法单位档案文书装订顺序不统一，案卷卷皮信息不全，案卷装订不规范。
四、建议
1、进一步加强行政处罚法的学习、培训工作。2021年新修订的《行政处罚法》是自1996年颁布和实施至今24年来的首次重大修改，不仅是基于社会发展变化对不合时宜之规范做出的立法改进，更是一次重大规格的突破和完善。各行政执法部门应当进一步加强执法人员的业务培训，逐步提高执法人员的法律法规应用能力和办案水平。注意理论与实践相结合，掌握基本精神和基本规范，以便更全面、准确地贯彻执行有关法律、法规，提高依法行政水平。
2、强化依法行政意识，不断提高依法行政能力。充分认识提高领导干部和执法人员依法行政能力对于建设法治政府的重要意义，认真履行行政执法公示、行政执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”法定职责，确保“三项制度”推行规范化、法制化。把善于运用法律手段管理经济、社会事务作为提高执政能力、促进依法行政的重要途径，不断强化法治理念和依法行政意识，努力营造良好的行政环境和执法氛围，努力消除执法人员普遍存在的“重实体、轻程序”的错误认识，不断强化执法人员的程序意识、证据意识，力争所办理的行政处罚案件程序合法、证据充分、适用法律法规准确、处罚适当。
3、完善行政执法队伍专业化建设，提高执法人员整体素质。严格落实行政执法人员配备和法制机构设置的相关要求，把好行政执法人员的“入口”、“出口”、“培训”三关，完善准入制度和执法人员辞退办法，对执法机构中不具备执法条件的人员，要坚决清理，调离执法岗位，收回执法证件，及时通过自治区行政执法监督平台做好行政执法人员信息维护更新工作，落实新进行政执法人员资格审核、培训、考试和发证工作，切实提高执法人员整体素质和专业化执法水平。
4、进一步加大行政执法力度，提高执法效果。切实发挥好行政管理职能，着力强化“法律至上”、“执法为民”的意识，不断健全执法制度，完善执法程序，创新执法方式，严格规范实施行政处罚，保证自由裁量权的使用符合法律规定，进一步加大行政处罚力度，尤其是加大在优化营商环境和民生领域的执法力度，变突击执法为常态监管，做到监管经常高效，处罚及时准确，执行有力到位，确保法律法规的权威和行政执法的效能，深化放管服改革，优化营商环境。
5、积极探索实行跨领域跨部门综合执法。依据新修订的《行政处罚法》第十八条“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权”，建立与公安、法院、检察院等机关部门的行政执法与司法衔接互动机制、信息共享机制和跨部门、跨区域执法协作联动机制，获取案源、移交案件、联合执法，为根河市经济社会健康发展营造更良好的法治环境。